Городское самоуправление в России XIX в

Городское управление и самоуправление в России в конце XVII-XIX веках

Курсовая работа студентки I курса

специальности государственное и

муниципальное управление

Никитиной Елены Михайловны

Научный руководитель:

П.И.Савельев,

доктор исторических наук,

профессор

Самара 2001

Введение…………………………………………………………………………….3

Глава I.

“Наконец родился Петр и Россия приобрела форму”……………………………6

Глава II.

“… у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”…………………………………………………………………..17

Глава III.

Городское управление в XIX веке…………………………………………………25

1. Состояние городов при Александре I и Николае I…………………………….25

2. Городовое положение Александра II (16 июня 1870год)…………………….30

Заключение………………………………………………………………………….37Список источников и литературы…………………………………………………40

Введение

Одна из причин роста внимания к истории городского управления связана с увеличением интереса к современному управлению городом. В связи с тем, что городское управление постоянно развивается и изменяется возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера.

Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений.

Так и в данном случае проблемы современного городского управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития городского управления в XVIII- XIX века, потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях городского управления.

Несмотря на большой промежуток времени захватываемый в моей работе, литературы касающейся городского управления оказалось очень мало, поэтому неудивительно, что эта область не достаточно хорошо изучена историками.

Очень много написано книг о истории города, а о структуре городского управления писали в основном Дитятин И. И.1, Кизеветтер А. А.2, Ключевский В.О.3, Соловьёв С. М.4 и Корнилов А. А.5, также можно выделить работы Лаптевой Л.Е.6 и Нардовой Н.А.

7, но составлялись эти работы на основе трудов предыдущих авторов.

Достаточно много данных о городском управлении даёт книга Дитятина И. “Статьи по истории русского права”, где рассказывается о состоянии городов в

период правления Петра I, Екатерины II, Александра II. “В его изложении история русского города XVIII-XIXв.в.

рисуется как цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то, наоборот, разрушающих только что сотворенное, причем последние, разрушительные тенденции, как показывает Дитятин, преобладали”8.

В сущности, он говорил, что “история нашего города есть не что иное, как история регламентаций, преобразований торгово- промышленного населения со стороны верховной власти. Ход этих преобразований определяется воззрениями, какие верховная власть имела на государственные интересы”9.

Изучая преимущественно законодательный материал, Дитятин, однако, не ограничивался только им. При написании своей работы он также использовал документы министерства внутренних дел и статистические издания.

Что же касается Соловьёва С. М. и Ключевского В. О., то их мнения о структуре и функциях городского управления в XVIII веке, в общем, совпадали. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этих авторов, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.

В работе Корнилова А.А. “Курс истории России XIX векаРРРРОрорРоолилооиолвапвлопм порп” есть много моментов о которых он говорит также, как и Дитятин И.И., возможно, при написании своей книги он использовал материал из работы Дитятина И. И. или же законодательные материалы.

Итак, воспользовавшись материалом этих книг, я собираюсь объяснить причины возникновения новых городских учреждений или восстановление “старых”; изменения компетенций, функций, организационного устройства и направления деятельности городских учреждений; показать неизбежности замены одних городских учреждений другими, более соответствующими в данный период задачам господствующего класса.

Необходимость движения в новый

путь была осознана…народ поднялся

и собрался в дорогу; ждали вождя,

и вождь явился11.

С. М. Соловьев.

В конце 17в. – начале 18в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления с целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти молодого монарха. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления –самоуправления горожан.

“Самоуправление- право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”12.

Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью.

В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

“Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже “канцилию” министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдёт административная реформа: её двигателем, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения – военное казначейство”13.Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством.

Управление городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Через воеводу осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы, при этом воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал.

Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определённых действий. Естественно, что такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он лишь вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу.

К тому же по свидетельству Татищева воеводы спокойно “грабили” городское население. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”14 Пётр I 30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату.

Характерно, что именно экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудили Петра I реформировать городское управление.

Есть ещё один факт, который также подтверждает экономический интерес реформы- то, что реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников “людишки” в тех местах были “худые, скудные” и им “в сборе денежной казны верить нечему”16. Во многих учебных изданиях пишут о том, что Пётр I создал самоуправление по типу Запада. На самом же деле, Пётр I брал формы у западных соседей, но и их он изменял, приспосабливая к своим целям и к быту русского города (Дитятин И. И, Троицкий С.М.).

Итак, учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны.

По указу 1699 года бурмистры выбирались из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод по одному человеку. “17 апреля 1699г. состоялся указ о выборе в сотнях и слободах Москвы бурмистров в числе 12 человек, из которых ежемесячно избирался президент палаты”17. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов.

Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.

Уже в первой городской реформе Петра I проявляются традиции Древней Руси: неистребимое казнокрадство; неприученность граждан к деятельности сообща и т.п.

Поэтому неудивительно, что эта реформа прошла неудачно, но она была необходима, чтобы разрушить старую систему городского управления, к тому же с созданием Бурмистерской палаты начинается ряд преобразовательных мер в результате которых человек начинает воспитываться для общественной деятельности.

Источник: https://mirznanii.com/a/336449/gorodskoe-upravlenie-i-samoupravlenie-v-rossii-v-kontse-xvii-xix-vekakh

Городское самоуправление в России (исторический обзор) — курсовая работа

    Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. «Отныне для каждого города обязательным становится герб, который следовало употреблять во всех городовых делах. Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей»7.  В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской думой, в) шестигласной думой, г) городским головой.

    Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества и капитала.

    По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели»

подразделялись на шесть сословных разрядов8, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги.

    Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих и архив. Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора.

    Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

    Шестигласная дума работала под руководством городского головы на

постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда это потребуется.

    Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании.

    Городская дума являлась дополнением к администрации и полиции. Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы.

    Становление городского общественного управления проходило сложно,

медленно. Оно являлось тогда «слабо действующим».

Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, городские обыватели не имели возможности сложиться в одно общество и развить свое самоуправление»9. Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

     «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Во всех городах учреждены полицейские округа – «части» по 200 – 700 дворов во главе с частным приставом.

    Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

    В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация и общественные начала.

    Во второй половине XIX в. Россия переживала крупные изменения в сфере государственного управления. Поражение в Крымской войне показало необходимость социально-экономических, политических, культурных преобразований и, прежде всего, отмены крепостного права. После ликвидации в 1861 г. крепостного права развитие капитализма шло ускоренными темпами. Реформы 60—70-х гг.

, направленные на модернизацию экономики и социальной сферы, были приостановлены в годы правления Александра III. Начало XX в. ознаменовалось подъемом массового рабочего и крестьянского движения. Обострение социально-политических противоречий в России привело к революциям. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест, положивший начало формированию парламентаризма в России.

2.1 Реформа городского управления 1870 года

    Реформа городского самоуправления затянулась: новое Городовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.

    Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.

    Таким образом, лишены избирательного права были не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.

    Все избиратели делились на три разряда.

К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду — следующих, плативших по списку, а к третьему — всех оставшихся.

    Процедура выборов была громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избиратель мог выдвинуть любое количество кандидатур. Голосование проводилось путем баллотировки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик.

Случалось, что ание превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысячи (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь-десять раз в течение дня ания (оно проводилось, как правило, в здании городской думы).

Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше и т. д.)10.

    Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган — управу — и ее председателя — городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).

    В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.

    Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложения между городскими думами, с одной стороны, и уездными и губернскими земствами — с другой.

Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества.

Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.

2.2 Городская контрреформа и городские бюджеты

    Городовое Положение, введенное 11 июня 1892 г., изменило принципы избрания городских дум и их взаимоотношений с администрацией, став основным документом городской контрреформы. Был значительно повышен имущественный ценз (максимальный его размер в столицах составлял 3000 руб., минимальный — 100 руб.).

Из числа городских избирателей были исключены купцы ниже первой гильдии в столицах и ниже второй — в остальных городах. В результате количество избирателей сократилось в 2-3, а то и в 5— 10 раз, так что кое-где оно могло сравняться с числом гласных. (Оно теперь составляло от 20 до 160 человек.) Избирательные права сохранили лишь от 0,5 до 1,5% городского населения.

Муниципальное самоуправление оказалось в руках городской олигархии. Разумеется, при таком малом количестве избирателей не было нужды и в разрядах. Осталось одно избирательное собрание.

    Еще более усиливалась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы нуждались в специальном утверждении губернатором или министром внутренних дел; любое постановление, признанное неправильным или нецелесообразным, могло быть отменено.

Губернатор мог отменять выборы; городской голова и все служащие управы считались состоящими на государственной службе, утверждались и увольнялись администрацией.

Следует сказать, что один из принципиальных недостатков муниципального самоуправления того периода заключался в том, что членами городской управы, заведовавшими обширными и сложными отраслями городского хозяйства, были скудно оплачиваемые и низкие по рангу чиновники, к тому же всецело зависевшие от губернской администрации.

Это порождало, помимо прочего, антагонизм между избираемой думой и городской управой11. Наконец, не выглядит нормальной ситуация, когда глава исполнительного органа (городской голова) председательствует в распорядительном органе (городская дума). А степень контроля со стороны государственной власти наглядно показывает следующий факт: в 1913 г.

комиссия по городским делам Государственной Думы разослала городским управам анкету о состоянии городского хозяйства. Но Главное управление по делам местного хозяйства запретило отвечать на анкету, и эта акция была сорвана.

    Слабость городского управления напрямую была связана со слабостью городских бюджетов. Лишь у двух городов в 1892 г. они превышали 10 млн руб., лишь у шести достигали 1 млн (бюджет Парижа в 1892 г. в пересчете на рубли составил 60 млн — в два раза больше, чем у всех российских городов).

    Городские доходы делились на обыкновенные и чрезвычайные.

К обыкновенным относились доходы от недвижимости, от разного рода налогов и торгово-промышленных сборов (выдача купеческих и приказчичьих свидетельств, питейных патентов, патентов на трактирный, извозный и перевозный промысел), а также сборов с лошадей, экипажей, велосипедов, собак и др. К чрезвычайным — займы (муниципальный кредит), поступления от продажи городского имущества, прибыль от городских банков и т. п.

Еще около 30% уходило на содержание общественных зданий, улиц, памятников, мостов и т. п. Народное образование, здравоохранение, общественное призрение были расходами необязательными, но их доля в городских бюджетах была намного меньше, чем в бюджетах земств (около 20%). Особенно незначительными были расходы на здравоохранение (около 1%). 26% составляли «прочие расходы».

Что они собой представляли, исследования по истории муниципального самоуправления не поясняют. Но известно, что коррупция в городских думах была обычным явлением. Известный отечественный муниципалист Л. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» привел такие примеры из собственного опыта: «В 1910 г. к пишущему эти строки, впервые избранному гласным Думы… подошли три гласных.

.. и советовали не брать в свою пользу свыше 10% из сметной суммы, ассигнованной на ремонт одной из пожарных частей… «Когда будете опытным, — добавили отцы города, — можно будет брать и 25%». Председатель санитарной комиссии, миллионер, обходил всех старших дворников заведуемого участка и собирал в свою пользу по 3—5 рублей…

На мое замечание, что это делать неудобно, последовал ответ, что «домов много, и получается ежемесячно приличная сумма»12.

Источник: http://turboreferat.ru/history/gorodskoe-samoupravlenie-v-rossii-istoricheskij/41913-222034-page3.html